Tegeltija: Garanti i "Bonska ovlaštenja"
Piše Milan Tegeltija:
Ovim tekstom pokušaću što jednostavnije demistificirati i razjasniti pojmove iz naslova ovog teksta i njihovu ulogu, a posebno ulogu Garanata Dejtonskog mirovnog sporazuma i "Bonska ovlaštenja" OHR -a.
Za početak treba jasno istaknuti, PIK (Vijeće za implementaciju mira) nije organ Dejtonskog sporazuma i ne treba ga poistovjećivati sa garantima sporazuma. U kontekstu Dejtonakog sporazuma PIK predstavlja međunarodno vansporazumno tijelo savjetodavnog karaktera, nastalo nakon zaključenja mirovnog sporazuma a tokom njegove implementacije.
U to tijelo (PIK) su, između ostalih, uključeni i garanti Dejtonskog mirovnog sporazuma, i zbog toga ima političko-pravnu težinu te ga zbog toga OHR mora pažljivo osluškivati, posebno slušajući stavove garanata sporazuma o implementaciji sporazuma, koje oni kroz to tijelo javno iskazuju i artikulišu.
Prema tome PIK kao takav, iako važan međunarodni savjetodavni organ, ne može donositi nikakve obavezujuće odluke niti davati bilo kakva dodatna ovlaštenja OHR-u , ali zbog učešća garanata sproazuma za OHR predstavlja de facto vodiča u njegovom djelovanju kako bi ostao unutar garantovanog okvira ostog sporazuma.
Za početak, ne treba nikada zaboraviti da je Dejtonski sporazum prije svega mirovni sporazum.
Rat u BiH se nije završio bezuslovnom niti uslovnom kapitulacijom jedne od zaraćenih strana. Rat u BiH se naprotiv okončao mirovnim sporazumom ili, pravnički rečen, međunarodnim mirovnim ugovorom među zaraćenim stranama, kojim su okončana ratna dejstva i neprijateljateljstva među zaraćenim stranama.
To znači da je Opšti okvirni sporazum za mir u BiH ili žargonski "Dejtonski mirovni sporazum" u stvari saglasnost volja zaraćenih strana o uslovima prestanka neprijateljstava u BiH. Ti uslovi su zbog toga obuhvatili vojne i civilne aspekte, osnovni sporazum i sve njegove anekse koji zajedno čine jednu integralnu cjelinu.
Mirovni sporazum je od strane zaraćenih strana, kao strana potpisnica, potpisan bona fides (u dobroj vjeri), sa uvjerenjem da će isti biti poštovan onako kako je potpisan te da će se poštovati svi uslovi uspostavljanja mira koje su zaraćene strane usaglasile.
Da bi se obezbjedila implementacija sporazuma, aneksom 10. tog sporazuma uspostavljeno je tijelo (organ) "Kancelarija visokog predstavnika", skraćeno OHR, koje je nadležno da nadgleda provedbu civilnih aspekata sporazuma . Ta tijelo je dobilo ovlaštenje da daje konačna tumačenja odredbi civilnog dijela mirovnog sporazuma , ukoliko se medju stranama potpisnicama pojavi spor u tumačenju pojedinih odredbi sporazuma.
Međutim, kancelarija Viskog predstavnika nije tijelo iznad sporazuma, nije garancija Dejtonskog mirovnog sporazuma nego tijelo supervizije njegove operacionalizacije i implementacije odnosno tijelo samog sporazuma. Suštinski autoritet svih aspekata (kako vojnih tako i covilnih) Dejtonskog mirovnpg sporazuma i uslova pod kojim je potpisan predstavljaju njegovi garanti (SAD, Ruska Federacija, Evropska unija, Republika Francuska, Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sjeverne Irske) koji predstavljaju tzv "garantne sile" mirovnog sporazuma.
Prema tome garanti Dejtonskog mirovnog sporazuma svjedoče uslovima mirovnog sporazuma u svim njegovim aspektima, garantujući na taj način da nijedna strana potpisnica neće biti prevarena i iza toga stoje cijelim svojim dignitetom i autoritetom. Ti garanti mirovnog sporazuma (isključujući Evropsku uniju) istovremeno predstavljaju četiri od pet stalnih članica Savjeta bezbjednosti UN.
Prema tome, stvarni autoriteti sadržaja, uslova i značenja svih odredbi Dejtonskog mirovnog sporazuma su njegovi garanti. Potpisnice sporazuma imaju pravo da se pouzdaju u garante i od istih očekuju zaštitu autentičnosti i vjerodostojnosti uslova pod kojima je potpisan mirovni sporazum, obezbjeđujući na taj način zaštitu od izigravanja uslova pod kojima je mirovni sporazum potpisan.
Za razliku od garanata Dejtonskog mirovnog sporazuma, koje postoje i imaju autoritet i u samom sporazumu i van mirovnog sporazuma, Kancelarija Visokog predstavnika za BiH postoji isključivo kao organ mirovnog sporazuma. Prema tome kao dio mirovnog sporazuma i sam OHR i njegovo djelovanje podvrgnuti su autenticnom svjedočenju od strane Garanata u pogledu sadržaja i značemja uslova sporazuma, koji se odnose na OHR i njegovo djelovanje. Garanti mirovnog sporazuma, između ostalog, svjedoče i garantuju da će taj organ (OHR) provoditi svoju ugovornu ulogu pod uslovima i na način predviđen mirovnim sporazumom (ugovorom), ne izlazeći iz njegovog okvira.
Dakle zaštitu autentičnosti sporazuma uključujući i zaštitu od eventualne samovolje i arbitrarnosti OHR, koja bi izlazila izvan okvira Dejtonskog sporazuma, stranama potpisnicama obezbjeđuju upravo garanti Dejtonskog sporazuma. To je bio uslov potpisivanja mirovnog sporazuma od strane potpisnica kako bi obezbjedile kontrolu mirovnog sporazuma u okvirima međunarodnog pravnog poretka.
Nesporno je da OHR ima ovlaštenja nadgledanja implementacije i ovlaštenja tumačenja unutar pravnog poretka u BiH, međutim ipak OHR nije organ neograničenog kapaciteta. Njegovo ograničenje predstavlja sam mirovni sporazum odnosno garanti mirovnog sporazuma, koji (svaki od garanata unilateralno ili garanti multirateralno ) mogu svojstvu Garanata sporazuma zvaničnom izjavom (na zahtjev ili bez zahtjeva potpisnica) proglasiti bilo koji događaj koji se tiče mirovnog sporazuma u BiH, uključujući i odluku Visokog predstavnika kao organa sporazuma, suprotnom uslovima Dejtonskog mirovnog sporazuma.
Garanti, dakle, imaju unilateralni i multilateralni kapacitet za proglašavanje izigravanja mirovnog sporazuma i to svi potpisnici mirovnog sporazuma i organi sporazuma moraju da poštuju dok god postoji mirovni sporazum.
Na taj način svaki od Garanata mirovnog sporazuma, u takvim eventualnom ekstremnim situacijama, mogu da zaštite sam Dejtonski mirovni sporazum i strane potpisnice od njegovog izigravanja.
Zbog toga , jasno je da su tvorci mirovnog sporazuma vodili računa o tome da, iako su OHR-u dali superizorska ovlaštenja, ta ovlaštenja nisu prepuštena arbitrarnosti i neograničenosti.
Ona su podvrgnuta garantskom svjedočenju i kontroli autentičnosti i poštovanja uslova pod kojima je mirovni sporazum potpisan, te zaštiti od izigravanja bilo koje strane potpisnica tokom njegove implementacije.
To predstavlja fundamentalnu ulogu garanta mirovnog sporazuma iza koje oni stoje cijelim autoritetom svojih država, u funkciji zaštite međunarodnog pravnog poretka, međunarodnog prava i međunarodnog povjerenja. U suprotnom nijedan mirovni sporazum ne bi više imao nikakav smisao, pa se postavlja pitanje kako bi više uopšte bilo moguće doći do bilo kakvog mirovnog sporazuma na različitim ratnim žarištima u svijetu.
U naslovu teksta "Bonska ovlaštenja" sam stavio pod navodnike iz prostog razloga , što Bonska ovlaštenja kao nekakva posebna dodatna ovlaštenja OHR, u stvari ne postoje, nikada nisu uspostavljenja bilo kakvim sporazumom ili odlukom.
Bonska ovlaštenja u stvari predstavljaju zaključak PIK -a (vansporazmnog tijela koje ne može dati nikakva ovlašenja OHR- u) sa zasjedanja u Bonu 1997. godine, kojim ustvari pozdravljaju namjeru Visokog predstavnika da koristi svoj konačni autoritet na terenu za tumačenje sporazuma o civilnom sprovodjenju mirovnog rješenja kako bi se olakšalo
rješavanje poteškoća donošenjem obavezujućih odluka kada on smatra neophodnim o pitanjima koje nabraja tim zaključkom.
Prema tome PIK kao vansporazumno savjetodavno tijelo nije stvorio nikakva nova i dodatna ovlaštenja OHR-u niti je za to imao kapacitet. Dakle, nadgledna (supervizorska) uloga, onako kako je definisano u Dejtonskom sporazumu ,nije se promjenila od njegovog potpisivanja.
Ista ovlaštenja koja su uspostavljena 1995 postoje i danas, što znači da OHR ima mogucnost donošenja odluka koje su korektivnog karaktera u odnosu na implementacione, već donosene odluke nadležnih organa, u BiH koje se tiču odredbi sporazuma te utvrđivanje eventualnog izostanka određenih odluka nadležnih organa na koje su obavezni samim sporazumom. Prema tome skraćeno govoreći. Dejtonski sporazum sprovode organi uspostavljeni Dejtonskim sporazumom dok
je uloga OHR nadgledanje tog sprovođenja ili nesprovođenja odredbi sporazuma.
OHR nije predviđen kao organ koji može u implementacionoj fazi da zamjeni ili bude alternativa organima uspostavljenim Dejtonskim sporazumom. Međutim nakon pomenutog zaključka PIK IZ 1997. godine, zbog u to vrijeme opšte saglasnosti članica PIK-a koja je uključivala i Garante Dejtonskog mirovnog sporazuma, OHR u vrijeme aktovne primjene tzv "Bonskih ovlaštenja", nije imao problem sa primjenom mjera i ocjenom njihove kompatibilnosti sa mirovnim sporazumom od strane Garanta sporazuma.
Međutim, onog trenutka kada garanti mirovnog sporazuma nemaju tu saglasnost i neki od njih ocjenjuju takve mjere nekompatibilnim uslovima Dejtonskog mirovnog sporazuma stvari se u cjelosti mijenjaju. Tada takve mjere izlaze van okvira mirovnog sporazuma iza kojeg stoje svi njegovi garanti i predstavljaju njegovo izigravanje. Zbog toga, možemo reći da su tzv "Bonska ovlaštenja" de jure nepostojeća pravna kategorija, a de fakto predstavljaju izuzetno ekstenzivno tumačenje uloge nadgledanja koju OHR ima po istom sporazumu .
Ona su ad hok karaktera, odnosno usko povezana sa vremenom tumacenja uloge nadgledanja OHR u određenom trenutku
implementacije mirovnog sporazuma. Zavise od procjene garanata mirovnog sporazuma o kompatibilnosti mjera koje preduzima OHR sa uslovima mirovnog sporazuma, u cilju onemogućavanja izigravanja mirovnog sporazuma, kojem
su svjedočili i kojeg u sadržaju svjedoče i garantuju u kapacitetu priznatih svjetskih sila.
Zbog toga , tzv "Bonska ovlaštenja" u njihovoj operacionalizaciji uvijek treba sagledavati u kontekstu procjene njihove kompatibilnosti sa Dejtonskim mirovnim sporazumom , a koja procjena se vrši od strane svih garanata Dejtonskog mirovnog sporazuma tokom trajanja Dejtonskog mirovnog sporazuma i postojanja OHR kao sporazumnog organa nadgledanja implementacije civilnog dijela sporazuma.
U slučaju eventualnog izostanka reakcije garanta sporazuma na kršenje sporazuma, strane potpisnice, u slučaju da smatraju da su izigrani ili prekršeni dijelovi mirovnog sporazuma, mogle bi se tužbom obratiti Međunarodnom sudu pravde u Hagu, u cilju eventulanog utvrđivanja i korekcije kršenja Međunarodnog mirovnog sporazuma, kada bi konačni sud o kompatibilnosti tih mjera sa mirovnim sporazumom, dao Međunarodni sud pravde u Hagu.