Gašpar: BiH pod nadzorom skoro 30 godina nakon Dejtona
Tekst Filipa Gašpara za berlinski list Berliner cajtung prenosimo u cijelosti:
Gotovo 30 godina nakon mirovnog sporazuma iz Dejtona, BiH ostaje ispit zapadne politike reda, ujedno i ogledalo promijenjenih prioriteta. Sporazum, koji je u decembru 1995. završio rat, donio je mir, ali ne i političku samostalnost. Dok Evropa drži nadzor, preko Atlantika se događa tiha, ali duboka politička promjena Sjedinjenih Američkih Država. Da bismo razumjeli značenje ovog mira, vrijedi pogledati unazad na godine koje su mu prethodile.
Za Njemačku je BiH ispit vanjskopolitičke vjerodostojnosti. To je jedina zemlja Evrope u kojoj visoki njemački funkcioner može donositi i ukidati zakone. Ovaj poseban mandat istovremeno stoji za odgovornost i za kontradikciju.
Gotovo 100.000 mrtvih, više od dva miliona prognanih, uništeni gradovi i sela, zemlja u ruševinama. Rat u Bosni i Hercegovini od 1992. do 1995. bio je najkrvaviji sukob u Evropi od Drugog svjetskog rata. Kad je 14. decembra 1995. u Parizu potpisan mirovni sporazum, rat je završio, ali ne i borba za državu. Svoje ime sporazum je dobio po izolovanoj vazduhoplovnoj bazi Rajt-Peterson kod Dejtona u američkoj savežnoj državi Ohajo, na kojoj su se prethodno održali odlučujući pregovori.
Trideset godina kasnije BiH živi u političkom sistemu koji garantuje stabilnost, ali sprječava normalnost. To je tvorevina koju čak i mnogi njeni građani jedva još mogu objasniti. Sporazum je završio rat i stvorio ustavnu osnovu današnje države. Podijelio je zemlju u dva entitete, Federaciju BiH i Republiku Srpsku, te u posebni distrikt Brčko. Ovaj novi poredak odražavao je tri konstitutivna naroda zemlje - Bošnjake, većinski muslimane, Hrvate, većinski katolike, i Srbe, većinski pravoslavce.
Etnička trodijelba osigurava mir, ali sprječava samoupravu
Prema posljednjim procjenama, Bošnjaci čine oko 50 odsto stanovništva, Srbi oko 30 i Hrvati oko 15 odsto.
Ustav propisuje paritetnu zastupljenost ova tri konstitutivna naroda u gotovo svim institucijama. Ova etnička trodijelba do danas čini nevidljivu mrežu bh. politike.
Zemlja ima tročlano Predsjedništvo, 14 parlamenata i bezbroj prava veta. U praksi to znači zastoj. Svaki narod, dakle Bošnjaci, Hrvati i Srbi, može blokirati odluke drugih, a iznad svega stoji međunarodna institucija, visoki predstavnik, koji može donositi zakone i smjenjivati političare. Politička konstrukcija koja osigurava mir, ali sprječava samoupravu.
Visoki predstavnik nije podređen Ujedinjenim narodima, već labavom udruženju zapadnih država, takozvanom Savjetu za provođenje mira. Ovo tijelo, koje od 1995. nadgleda provođenje sporazuma, djeluje bez jasne međunarodnopravne osnove.
Kancelarija visokog predstavnika temelji se na priznanju zapadnih vlada, ne na mandatu Savjeta bezbjednosti. Njegov autoritet počiva na političkom konsenzusu, ne na pravnoj obavezi.
Srbi više ne priznaju visokog predstavnika. Oni ukazuju na to da su njegova dalekosežna ovlašćenja odlučena tek naknadno i da u Dejtonskom mirovnom ugovoru iz 1995. nemaju osnove. Na ovom sporazumu temelji se današnja Bosna i Hercegovina.
Budući da Savjet bezbjednosti Ujedinjenih nacija nije potvrdio imenovanje Kristijana Šmita, Rusija i Kina ga do danas ne priznaju. U Banjaluci vlada uvjerenje da je oslabljivanje Šmita ne napad na mir, već obnova ravnoteže iz Dejtona.
Simbol ove unutarašnje kontradikcije je izbor Predsjedništva BiH. Službeno bi tri konstitutivna naroda trebalo da biraju svog vlastitog predstavnika. U praksi, međutim, bošnjačke većine u zajedničkom izbornom području redovno bira i hrvatskog predstavnika. Aktualni nosilac dužnosti Željko Komšić duguje svoje ponovljene izborne pobjede gotovo isključivo bošnjačkim glasovima.
Za Hrvate u BiH Dejton je neispunjeno obećanje
Za mnoge Hrvate to je deprecijacija njihovog statusa kao konstitutivnog naroda i prekršaj dejtonskog principa kolektivne jednakosti. Posebno hrvatsko stanovništvo osjeća današnji poredak kao nepravdu. Ono čini najmanji od tri konstitutivna naroda i u Federaciji BiH jedva ima vlastitu političku kontrolu. U mnogim njihovim opštinama vladaju stranke koje uglavnom predstavljaju bošnjačke birače.
Hrvatski predstavnici godinama zahtijevaju reformu izbornog zakonodavstva koja bi im omogućila da stvarno sami biraju svog predsjednika. Zagreb podržava ovaj zahtjev diplomatski, Brisel pokazuje razumijevanje, ali izbjegava pritisak na Sarajevo. Za Hrvate je Dejton time manje zaštitni sporazum nego neispunjeno obećanje - ravnopravnost bez težine.
Hrvati u BiH tradicionalno se vide kao most između zapadnog Balkana i srednje Evrope. Mnogi posjeduju hrvatsko državljanstvo, ali politički se osjećaju kao gubitnici poslijeratnog poretka: previše evropski za Sarajevo, previše hercegovački za Zagreb.
Za Bošnjake je to pak izraz građanske demokratije. Ove suprotne interpretacije godinama sprječavaju svaku reformu izbornog zakonodavstva i pokazuju da sistem pravno funkcioniše, ali politički ne stvara legitimitet.
Svaka od tri narodne grupacije vidi poslijeratni poredak kroz vlastito istorijsko iskustvo. Za Bošnjake ostaje garancija protiv podjele, za Hrvate nedovršeno obećanje ravnopravnosti, za Srbe simbol nametanja spolja. Ove interpretacije pokazuju da se u BiH manje raspravlja o ustavnim tekstovima nego o vlastitoj istorijskoj slici. To objašnjava zašto svaka veća reforma propada na različitim strahovima. BiH posjeduje spoljni oblik demokratije, ali ne i njenu unutrašnju suverenost. Nije propala država, već upravljana, polu-trajna struktura upravljane suverenosti, koja funkcioniše, ali ne djeluje slobodno.
"Visoki predstavnik": Od privremene mjere do omniprezentnog kolonijalnog instrumenta moći
U ovom komplikovanom sklopu visoki predstavnik trebalo je prvotno da djelujekao posrednik. Danas je on sam najmoćniji akter. Njemački političar CSU-a Kristijan Šmit, na dužnosti od 2021. raspolaže ovlašćenjima koje su u Evropi jedinstvene. Njegovo imenovanje nikada nije potvrdio Savjet bezbjednosti Ujedinjenih nacija, jer su Rusija i Kina uložile veto, ali zapadne države ga priznaju.
Institucija je prvobitno bila zamišljena kao privremeni mehanizam, ali se u gotovo tri decenije razvila u trajnu paralelnu vladu. Od Bonske konferencije 1997. visoki predstavnik raspolaže dalekosežnim ovlašćenjima, takozvanim bonskim ovlašćenjima. One mu dopuštaju da donosi zakone, smjenjuje zvaničnike i stavlja van snage odluke nacionalnih parlamenata. Time je stvoren sistem koji se sam perpetuira i ometa političko sazrijevanje zemlje.
Danas djeluje ova dužnost kao anakronizam. Ono što je nekad bilo zamišljeno kao hitno rješenje za osiguranje mira, razvilo se u neku vrstu kolonijalnog ostatka u srcu Evrope. Njegovo postojanje podsjeća na to da je Zapad ondje stvorio poredak koji stabilnost zamjenjuje vanjskom kontrolom. U vremenu u kojem Evropa širom svijeta promoviše samoodređenje, BiH ostaje mjesto gdje ovaj princip vrijedi samo ograničeno.
I Njemačka je u tome od početka igrala centralnu ulogu. U devedesetima Berlin se uključio novčanom pomoći, policijom i vojnim misijama u obnovu zemlje i podržao uvođenje zapadnih upravnih i pravnih normi. Njemačke diplomate bitno su oblikovali liniju Evropske unije na Balkanu, koja se oslanjala na korak po korak centralizaciju. Danas Njemačka politički stoji na čelu ove evropske nadzorne politike. To što baš njemački političar obavlja dužnost visokog predstavnika nije slučajnost, već izraz ove kontinuitete.
Izabrani političar kažnjen od neizabranih postavljenih stranih funkcionera
Ustavni sud BiH, koji je prvobitno bio predviđen kao protivteža ovom autoritetu, uglavnom je izgubio svoju kontrolnu funkciju. Devet sudaca čine sud, među njima tri stranca, koje imenuje predsjednik Evropskog suda za ljudska prava. U glavnim odlukama ova tri glasa često odlučuju. Višestruko je sud izjavio da nije nadležan da pregledava akte visokog predstavnika, jer oni vrijede kao međunarodne radnje. Time u BiH postoji dvostruka suverenost, jedna ustavna i jedna međunarodna.
Koliko je krhko ovo suživot unutrašnje i vanjske suverenosti, pokazalo se ubrzo nakon toga u slučaju predsjednika Republike Srpske Milorada Dodika. U ljeto 2025. došlo je do otvorenog raskola. Milorad Dodik, predsjednik Republike Srpske, odbio je da objavi Šmitove dekrete u Službenom glasniku. Tužilaštvo BiH u Sarajevu pokrenulo je postupak, oslanjajući se na paragraf koji je Šmit sam prethodno uvrstio u Krivični zakon. Ustavni sud BiH osudio je Dodika zbog nepoštivanja visokog predstavnika na godinu dana zatvora i šestogodišnju zabranu obavljana dužnosti. Centralna izborna komisija mu je potom oduzela mandat. Presuda je potvrđena u drugoj instanci. Dodik je uložio žalbu Ustavnom sudu i zatražio pretvaranje kazne u novčanu kaznu.
Izabrani predsjednik je, dakle, kažnjen zato što je prekršio zakon koji je donio neizabrani strani funkcioner. Presuda je internacionalno izazvala naslovne stranice i produbila podjelu u BiH.
Јe li visokom predstavniku moguće stvoriti mir u BiH? Teško zamislivo. Iako ovaj povjerenik međunarodne zajednice može faktički upravljati zemljom kao kolonijom, neće je dalje razvijati. Šansa da djeluje kao neutralni posrednik između tri glavna naroda - Bošnjaka, Hrvata i Srba - propala je.
Ujedinjene nacije učinile bi dobro kad bi se odrekli ove pozicije. Zatvorska kazna ubrzo je zaista pretvorena u novčanu kaznu, ali zabrana obavljanja dužnosti ostala je na snazi. Dodik nije prihvatio odluku, platio je kaznu da bi izbjegao dalji postupak i istovremeno izjavio da će se politički dalje angažovati, čak i bez službene dužnosti. Nakon njegove smjene Ana Trišić Babić, koja je ranije bila zamjenik ministra spoljnih poslova u savjetu ministara, preuzela je privremeno predsjedništvo. Centralna izborna komisija odredila nove izbore za 23. novembar. Njegov slučaj pokazao je da se nadzor i krivično gonjenje u BiH već davno prepliću i da međunarodna kontrola više ne samo nadgleda, već vlada.
Vašington pokreće zaokret: Odstupanje od politike protektorata
Odlučujuća promjena međutim nije došla iz Banjaluke ili Sarajeva, već iz Vašingtona. U oktobru Ministarstvo finansija Sjedinjenih Američkih Država ukinulo je sve sankcije protiv Dodika, njegove porodice i povezanih poduzeća. Odluka se dogodila tiho, bez konferencije za medije i bez moralne retorike.
U obrazloženju Kancelarije za kontrolu strane imovine navedeno je da mjera treba podsticati politički dijalog i omogućiti ponovnu procjenu djelotvornosti restriktivnih mjera. Istovremeno je američko Ministarstvo spoljnih poslova pozvalo političke aktere u BiH da iskoriste trenutak kako bi se vratili pravom dijalogu i nastavili put deeskalacije.
Ova šansa zahtijeva predanost, koncentraciju i jedinstvo, navedeno je u zajedničkoj izjavi zapadnih ambasada u Sarajevu. Poruka je bila jasna, nakon gotovo tri decenije međunarodnog nadzora odgovornost za stabilnost sada ponovno leži na izabranim predstavnicima same zemlje.
Time je vlada Sjedinjenih Američkih Država izvela temeljnu političku promjenu. Gotovo trideset godina Sjedinjene Američke Države branile su sistem koji su same stvorile kao model zapadne politike reda. Sada se od njega distanciraju.
Strateška promjena objašnjava se i novim prioritetima: Sjedinjene Američke Države sve više koncentrišu svoju spoljnopolitičku energiju na istočnu Europu i Indopacifik; Balkan time gubi svoju raniju važnost kao moralno pokusno polje zapadne diplomatije. Ne kao raskid s Dejtonom, već kao priznanje da trajno vanredno stanje nema budućnosti.
Time se Vašington oprostio od politike moralne kondicionalnosti, koja je elite u BiH godinama vezala za spoljnu disciplinu umjesto za unutrašnju odgovornost. Od 1995. Vašington je vrijedio kao garant sistema upravljane suverenosti. Visoki predstavnik, stvoren pod američkim vođstvom, bio je izraz vjere da se mir i demokratija mogu osigurati izvana.
Evropska unija ostala je suosnivačica, ali je u suštini slijedila američku liniju. To što Sjedinjene Američke Države sada odustaju od svoje sankcijske politike, vrijedi kao prekretnica, daleko od moralne kondicionalnosti i prema pragmatičnoj stabilnosti. Za razliku od toga Evropska unija u BiH i dalje održava vojnu zaštitnu misiju sa oko 1.500 vojnika pod imenom Eufor Altea. Ona smatra nadzor visokog predstavnika nužnom garancijom bezbjednosti i istovremeno preprekom za pravi pristup zemlje Uniji.
Njemačka vrijedi kao pokretačka sila ove evropske linije. U Briselu kao i u Berlinu vlada uvjerenje da bi prerano predavanje odgovornosti lokalnim institucijama dovelo do nestabilnosti. Službeno se BiH kandiduje za članstvo, ali dok međunarodni funkcioner može donositi zakone, država pravno ostaje protektorat.
Ova razvoj naglašava rastuću razliku između američke trijeznosti i evropskog stava brige. Dok Vašiington stavlja na samoodgovornost, Evropa insistira na kontroli. Pod saveznim kancelarom Olafom Šolcom podrška visokom predstavniku vrijedila je kao njemačka državna linija. Tadašnji savezni kancelar podržao je Šmita i nazvao ga sinonimno garantom evropskog mirovnog poretka. Čak i pod Fridrihom Mercom do sada se malo promijenilo. Linija CDU/CSU ostaje stabilna. Berlin i dalje smatra međunarodni nadzor dijelom svoje odgovornosti na zapadnom Balkanu, dok se Vašington sve više povlači. Tako se Njemačka i dalje vidi kao moralni sidar stabilnosti na Balkanu, dok Sjedinjene Američke Države pripremaju prelaz na samoodgovornost.
Strano određena uprava - dio evropske odgovornosti, koja se u Vašingtonu vidi kao opterećenje
Četvrt vijeka nakon kraja rata BiH stoji primjerno za novi oblik međunarodne uprave, pravno stabilan, ali politički strano određen. Težišta između Vašingtona i Berlina pomaknula su se. Sjedinjene Američke Države povlače se iz uloge odgajatelja, dok Njemačka ostaje u ulozi upravnika. Berlin smatra međunarodnu kontrolu dijelom evropske odgovornosti, koja se u Vašingtonu sve više vidi kao opterećenje. BiH je mirna, ali politički paralizovana.
Institucije funkcionišu samo dok neko izvana interveniše. Sporazum, koji je nekad donio mir, stvorio je rutinu strane uprave i istovremeno strukturu trajnog nadzora. Američki promjena paradigme više je od regionalne promjene. Ona odražava promjenu svijeta u kojem se moćna politika vraća i moralne misije gube vjerodostojnost. Humanitarni jezik devedesetih je zastario. Danas Vašington stavlja na pragmatičnu stabilnost, ne iz ravnodušnosti, već iz spoznaje.
U Sarajevu ovaj novi realizam izaziva pomiješana osjećanja. Politička elita strahuje da će dužnost visokog predstavnika izgubiti na težini ako Sjedinjene Američke Države drže distancu. U Banjaluci korak se tumači kao potvrda da je Vašington prepoznao granice vlastite politike. U oba slučaja BiH ostaje zavisna, materijalno, diplomatski i mentalno.
Danas je mir stabilan, ali samouprava nedostaje. Sistem, koji je završio rat, istovremeno je zamrznuo odgovornost. Američka ponovna procjena mogla bi da razbije ovu paralizu, pod uslovom da Evropa preuzme politički štap. Do sada malo na to ukazuje.
Sporazum iz Dejtona, nekad simbol američke odlučnosti, time postaje pouka o poluvremenu zapadnih modela. Ono što je počelo kao mirovni poredak, završilo je kao upravna struktura. Novi realizam Vašingtona ne znači kraj podrške BiH, već kraj epohe u kojoj je Zapad vjerovao da se demokratija može trajno nadzirati. Nakon četvrt vijeka međunarodne uprave i tri decenije formalnog mira uloge su se pomakle. Sjedinjene Američke Države povlače se iz uloge odgajatelja, dok Njemačka nastavlja međunarodnu kontrolu kao dio svoje evropske odgovornosti. Ovaj pristup u Vašingtonu se sve više vidi kao opterećenje.